العلاقة بين رئيس مجلس الوزراء والوزراء في الدستور السوري

الجمل- المحامي عبد الله سليمان علي: ما هي ماهية منصب رئيس مجلس الوزراء في النظام القانوني والسياسي السوري؟ وما هي سلطاته وصلاحياته؟ وما هي طبيعة العلاقة التي تربط بينه وبين سائر الوزراء في الحكومة؟ وهل يملك رئيس مجلس الوزراء سلطة على الوزراء بحيث يمكنه إصدار الأوامر والتوجيهات الملزمة إليهم بخصوص الشؤون التي تدخل ضمن اختصاصات وزاراتهم؟ أم يقتصر دوره على ممارسة الإشراف على أعمال الوزراء ومراقبة التزام كل وزارة بالسياسة العامة الخاصة بها دون التدخل في أعمال كل وزارة؟ وهل الوزير أعزل من أي أداة قانونية تمكنه من حماية اختصاصاته وصلاحياته باعتباره الرئيس الإداري الأعلى في وزارته؟ أم هناك وسائل يستطيع الوزير اللجوء إليها لمنع الانتقاص من صلاحياته لحساب رئيس المجلس؟

ولا بد أن أشير إلى أنه أثناء تحضيري لهذه الدراسة الموجزة، أثار انتباهي ـ وربما أسفي ـ أن العديد من الوزراء السابقين (إذ لم يتح لي التحدث مع الحاليين منهم) الذين تكلمت معهم، لم يكونوا على علم بحدود العلاقة التي تربط بين الوزير ورئيس مجلس الوزراء، ولم يكن لديهم تصور حقيقي ودقيق عن طبيعة هذه العلاقة وماهيتها. وقد روى لي أحد الوزراء الأسبقين أنه عند استلام مهامه في الوزارة التي كلف بها طالب بنسخة عن النظام الداخلي المعمول به في مجلس الوزراء لكنه ترك منصبه بعد حوالي سنتين ولم يرَ هذا النظام أو يعرف محتواه.
وقد زادني ذلك إصراراً على متابعة البحث في هذا الموضوع وإلقاء الضوء على جوانبه لتبيان حقيقة العلاقة بين الوزراء ورئيس مجلسهم وطبيعتها وماهيتها وسلطات كل منهما وصلاحياته، متناولاً هذا الموضوع من الناحية القانونية البحتة ومبتغياً توضيح النصوص القانونية والدستورية التي تحكم هذه العلاقة ومدى المطابقة بين هذه النصوص والواقع العملي المعمول به.

القوانين الناظمة للعلاقة بين رئيس المجلس والوزراء:

في البداية علينا أن نذكر أنه ليس في سورية نظام داخلي لمجلس الوزراء، ونحن بذلك نتشابه مع معظم الدول العربية التي لم تسعى لسبب ما إلى إصدار مثل هذه النظام الداخلي رغم أهميته البالغة. إلا أن سورية ومنذ عام 1967 أصدرت قانوناً يتضمن تنظيم آلية العمل في مجلس الوزراء وهو القانون رقم 147 تا 23/10/1967,وبقي هذا القانون معمولاً به حتى عام 2005 حيث صدر المرسوم التشريعي رقم 40 تا 4/5/2005 والذي تضمن إحداث تعديلات هامة على القانون السابق. كما صدر المرسوم التشريعي رقم 69 تا 4/9/2005 والذي تضمن أحكام تفويض الصلاحيات بين رئيس مجلس الوزراء ونوابه والوزراء. وسوف تعتمد دراستنا على نصوص هذين المرسومين التشريعيين بالإضافة إلى نصوص الدستور المتعلقة بهذا الموضوع محاولين تبيان الفرق بين القانون القديم الملغى والقوانين الجديدة وكيف تأثرت العلاقة بين رئيس مجلس الوزراء والوزراء على ضوء اختلاف هذه القوانين.

ماهية منصب رئيس مجلس الوزراء:

لم يخص الدستور السوري منصب رئيس مجلس الوزراء إلا بفقرة واحدة من مادة مكونة من ثلاث فقرات وهي المادة 115 التي ورد في فقرتها الثانية ما يلي: ((يشرف رئيس مجلس الوزراء على أعمال الوزراء)). ومن المعلوم أن رئيس مجلس الوزراء ليس له أي دور دستوري في تسمية وزراء حكومته أو تسمية نواب وزرائه كما أن الوزراء ليسوا مسؤولين إلا أمام رئيس الجمهورية، ولا يملك رئيس مجلس الوزراء أي صلاحية في إقالة الوزراء أو قبول استقالتهم لأن هذه الصلاحية تعود إلى رئيس الجمهورية حصراً.
ونضيف إلى ذلك أن إجراءات تعيين رئيس المجلس أو إقالته أو قبول استقالته لا تختلف بحسب الدستور السوري عن إجراءات تعيين الوزير أو إقالته أو قبول استقالته، فجميع هذه الإجراءات تتم بموجب مراسيم صادرة عن رئيس الجمهورية.
ويمكننا أن نستخلص بسهولة أن الدستور السوري لا يتضمن أية أحكام خاصة ومميزة بشأن رئيس مجلس الوزراء سوى ما ورد في الفقرة الثانية من المادة 115 التي تذكر أن رئيس مجلس الوزراء يقوم بالإشراف على أعمال الوزراء. وبالتالي فإن منصب رئيس مجلس الوزراء هو منصب إشرافي وليس منصباً تنفيذياً ويؤكد ذلك أن الدستور لم يعط رئيس مجلس الوزراء أي سلطات أو اختصاصات ينفرد بممارستها دون مجلس الوزراء مجتمعاً. كما لم يرد بشأن رئيس مجلس الوزراء نص مشابه لذلك الوارد بشان رئيس مجلس الشعب والذي اعتبر أن رئيس مجلس الشعب هو الناطق باسم المجلس ويوقع باسمه.
وفي المقابل نرى أن الدستور عندما تحدث عن مجلس الوزراء كان حريصاً على تبيان أن هذا المجلس هو الهيئة التنفيذية العليا للدولة (ف1 مادة 115) كما حرص على تحديد اختصاصات مجلس الوزراء وهو ما لم يفعله بالنسبة لرئيس المجلس، فذكر في المادة /127/ منه على أن المجلس يمارس الاختصاصات التالية:
1- الاشتراك مع رئيس الجمهورية في وضع السياسة العامة للدولة وتنفيذها .
2- توجيه وتنسيق ومتابعة أعمال الوزارات وجميع الإدارات والمؤسسات العامة التابعة للدولة.
3- وضع مشروع الموازنة العامة للدولة.
4- إعداد مشروعات القوانين .
5- إعداد خطط التنمية وتطوير الإنتاج واستثمار الثروات القومية وكل ما من شأنه دعم وتطوير الاقتصاد وزيادة الدخل القومي.
6- عقد القروض ومنحها وفقاً لأحكام الدستور.
7- عقد الاتفاقيات والمعاهدات وفقاً لأحكام الدستور.
8- ملاحقة تنفيذ القوانين والمحافظة على أمن الدولة وحماية حقوق المواطنين ومصالح الدولة.
9- إصدار القرارات الإدارية والتنفيذية وفقاً للقوانين والأنظمة ومراقبة تنفيذها.

ونحن نفهم من الأحكام الواردة في الدستور بخصوص مجلس الوزراء ورئيس مجلس الوزراء أن الدستور كان حازماً في إعطاء الدور التنفيذي الحقيقي والفعال لمجلس الوزراء مجتمعاً كما كان واضحاً في منح كافة السلطات لهذا المجلس بينما اقتصر على إعطاء رئيس مجلس الوزراء مهمة الإشراف على أعمال الوزراء (الوزراء وليس الوزارات) وسوف نرى لاحقاً أن الدستور ميز بوضوح بين الإشراف على الوزراء والإشراف على الوزارات. ونود أن نبين أن سياسة الدستور في تجميع السلطات التنفيذية والإدارية بيد مجلس الوزراء مجتمعاً وليس بيد رئيسه، لها حكمة تشريعية هامة وهي أن القرارات التي تصدر بعد مداولتها في المجلس والتصويت عليها وفوزها بأغلبية الأصوات تتمتع بالثقة والمصداقية أكثر من القرارات التي تصدر عن شخص واحد.

اتساع سلطات رئيس مجلس الوزراء على حساب المجلس والوزراء

لا يمكننا في هذه الدراسة الموجزة أن نذكر كافة الاعتبارات التاريخية والسياسية والحزبية التي مكنت رئيس مجلس الوزراء، وخلافاً لأحكام الدستور، من توسيع صلاحياته وسلطاته إلى الحد الذي كاد بمقدوره فيه أن يلغي دور مجلس الوزراء والحلول مكانه أو فرض نفوذه على الوزراء وممارسة سلطة رئاسية حقيقية عليهم. لكن يهمنا أن نشير إلى أمرين الأول أن هذا الخلل قديم ورافق جميع المراحل التي عرفتها سورية منذ الاستقلال وحتى الآن. والثاني قبول الوزراء بهذا الواقع أدى إلى تكريسه عرفاً مستقراً يبدو من المستحيل تغييره.

وبغض النظر عن الاعتبارات السياسية والحزبية فقد لعب قانون تنظيم آلية عمل مجلس الوزراء الملغى دوراً هاماً في توسيع صلاحيات رئيس مجلس الوزراء وتمديد منطقة نفوذه على حساب مجلس الوزراء والوزراء. وسوف ندرس فيما يلي كيف ساهم هذا القانون في تضخيم حجم منصب رئيس مجلس الوزراء وإعطائه الكثير من الأدوات التي تمكنه من فرض سيطرته مقابل إضعاف دور المجلس والوزراء.
ونشير قبل ذلك إلى أنه كان من المفترض بعد صدور القانون رقم 40 لعام 2005 وتعديله لأحكام القانون القديم أن تعود الأمور إلى نصابها نوعاً ما وأن يسترجع المجلس الكثير من الصلاحيات التي حرم منها في ظل القانون القديم إلا أن ذلك لم يحدث رغم أن القانون الجديد ألغى الكثير من الأحكام التي كانت تتضمن منح سلطات واسعة لرئيس مجلس الوزراء.

أولاً ـ القانون الملغى أعطى لرئيس مجلس الوزراء سلطة التوجيه والأمر:

فقد نصت الفقرة (هـ) من المادة الثالثة من القانون 147 الملغى على أنه : ((يصدر رئيس مجلس الوزراء التعليمات اللازمة والملزمة ضمن أحكام هذا المرسوم التشريعي وحدود القوانين والأنظمة النافذة لكل أعضاء المجلس واللجان الدائمة ومدراء الأجهزة التابعة للمجلس والمحافظين ولجميع أجهزة الدولة الإدارية من اجل تحقيق سياسة الدولة وخططها)). فهذا النص صريح بإعطائه لرئيس مجلس الوزراء سلطة توجيه الأوامر والتعليمات الملزمة للمجلس والوزراء. وهذه مخالفة واضحة لأحكام الدستور التي أعطت وبشكل واضح سلطة توجيه وتنسيق ومتابعة عمل الوزارات لمجلس الوزراء مجتمعاً في الفقرة الثانية من المادة 127 من الدستور. ويبدو أن المشرع السوري قد انتبه لهذه النقطة الهامة فعمد في القانون الجديد رقم 40 إلى إلغاء نص هذه الفقرة وبالتالي سحب من رئيس مجلس الوزراء سلطة توجيه الأوامر والتعليمات الملزمة إلى المجلس أو الوزراء. إلا أن التطبيق العملي للأسف لم يرق إلى مستوى النص التشريعي حيث ما زال رئيس مجلس الوزراء وخلافاً لنصوص الدستور وأحكام المادة الثالثة من القانون رقم 40 يمارس سلطته الملغاة بإصدار التوجيهات والأوامر والتعليمات الملزمة للوزراء والمجلس.
ونحن نعتقد أن رغبة الوزراء في عدم تحمل مسؤولية القرارات قد دفعتهم إلى تعزيز سلطة رئيس المجلس التوجيهية والملزمة وذلك من خلال تطبيقهم السيء لنص المادة 11 من القانون رقم 40 والتي تنص على أنه: ((للوزير رفع أي قضية ضمن اختصاصاته إلى رئيس المجلس أو إلى المجلس يطلب فيها التوجيه على أن يبين رأيه الخاص فيها خطياً بشكل واضح وكامل وتعاد كل قضية لا تتضمن هذا الرأي)). ‏حيث أصبح من المعتاد لدى الوزراء طلب التوجيه من رئيس المجلس بخصوص الكثير من القضايا الأمر الذي ساهم في تعزيز سلطته عليهم.
وهنا لا بد لنا من التمييز بين حق الإشراف الذي أعطاه الدستور لرئيس المجلس على أعمال الوزراء وبين سلطة التوجيه التي أعطاها الدستور لمجلس الوزراء. فمجلس الوزراء هو وحده من يملك صلاحية اتخاذ قرارات ملزمة للوزراء بخصوص قضايا تتعلق بتنفيذ السياسة العامة المنوطة بوزاراتهم، أما رئيس مجلس الوزراء وخاصة بعد إلغاء نص الفقرة (هـ) من المادة الثالثة من القانون القديم أصبح غير قادر على ممارسة سلطة التوجيه إلا بناء على طلب من الوزير المختص وفق ما نصت عليه المادة 11 من القانون 40 لعام 2005. ويقتصر دور رئيس مجلس الوزراء على الإشراف على عمل الوزراء ومدى التزامهم بمقتضيات العمل في وزارتهم من الناحية الإدارية وحسب دون أن يحق له التدخل في تنفيذ سياسة هذه الوزارة. ويؤكد ذلك ما نصت عليه المادة 119 من الدستور والتي جاء فيها: ((الوزير هو الرئيس الإداري الأعلى لوزارته ويتولى تنفيذ السياسة العامة للدولة فيما يختص بوزارته)).

ثانياً ـ تحديد جدول أعمال المجلس:

لقد أعطى القانون القديم والجديد لرئيس مجلس الوزراء أداة في غاية الأهمية تمكنه من استخدامها لفرض سيطرته على أعمال المجلس والوزارات. هذه الأداة هي تخويل القانون له بوضع جدول أعمال مجلس الوزراء أي تحديد البنود والمواضيع التي ستعرض في اجتماعات المجلس لتدولها واتخاذ قرار بشأنها. وبالتالي يستطيع رئيس مجلس الوزراء منع اتخاذ قرار في موضوع معين من خلال عدم طرح هذا الموضوع في جدول أعمال المجلس. لكن يلاحظ أن قدرة رئيس مجلس الوزراء في هذا المجال محدودة بفترة معينة حيث نصت المادة 14 من القانون رقم 40 على أنه: ((لا يجوز أن يبقى أي موضوع مطلوب عرضه على المجلس أكثر من شهرين دون أن يسجل في جدول أعماله)).
لكن يبقى أن من حق رئيس مجلس الوزراء أن يطرح القضايا التي يراها ضرورية ولو لم ترد في جدول الأعمال، في حين لا يحق للوزراء ذلك إلا بموافقة رئيس المجلس (المادة 10 من القانون 40).

ثالثاً ـ إدارة جلسات المجلس

وهذه الإدارة لجلسات المجلس هي مجرد عمل روتيني يتضمن تحديد موعد الجلسات والدعوة إليها وترتيب مواضيع جدول الأعمال وفق أولويات منصوص عليها في القانون وضبط الجلسة بنظام معين منعاً للفوضى أو تحول النقاش إلى تصادم بين الوزراء لسهولة التوصل إلى قرارات ناجعة في المواضيع المطروحة وبشكل يحقق مصلحة كافة الوزرات (المادة 3 من القانون 40).
لكنَّ العارفين بكواليس اجتماعات مجلس الوزراء يدركون أن رئيس مجلس الوزراء يتصرف في إدارة هذا الاجتماعات على نحو يعزز سلطته على الوزراء. وقد روى لنا أحد الوزراء السابقين(في التسعينات) على سبيل المثال أن رئيس المجلس لم يأذن له بالكلام طوال الجلسة رغم أنه بقي رافعاً يده حتى نهاية هذه الجلسة ورغم أن الموضوع المطروح يدخل في اختصاص وزارته.

والسؤال الذي يطرح نفسه هل يملك الوزير أداة قانونية تمكنه من مقاومة سيطرة رئيس المجلس في حال وقوع خلاف بينهما على قضية معينة؟
كما أن القانون أعطى لرئيس مجلس الوزراء بعض الأدوات القانونية التي تمكنه من تعزيز سلطته ولاسيما لجهة طرح قضايا غير واردة في جدول الأعمال (وقد تكون هذه القضية متعلقة بعمل وزارة ما ولا يرغب الوزير بطرح هذه القضية في هذا التوقيت لأسباب يراها) أو لجهة أسلوبه في إدارة جلسات المجلس. فإن القانون أعطى الوزير بحسب اعتقادنا وسيلة تمكنه من مقاومة هذه السيطرة وذلك عندما نص القانون رقم 40 في المادة /20/ على أنه لا يجوز اتخاذ أي قرار بخصوص وزارة معينة إلا بحضور وزيرها. وبالتالي يستطيع الوزير في حالة عدم رغبته بمناقشة موضوع معين يتعلق بأعمال وزارته أن يتغيب عن جلسة مجلس الوزراء مما يفقد المجلس القدرة على اتخاذ قرار بشأنها. لكن المشرع وحرصاً منه على عدم استغلال الوزراء لهذه الأداة على نحو يعطل عمل الوزارة فقد نص في المادة ذاتها على أنه يجوز عند الضرورة أن ينوب عن الوزير الغائب وزير آخر يتم تكليفه بمرسوم صادر عن رئيس الجمهورية.

نخلص من هذه الدراسة إلى النتائج الهامة التالية ليس لرئيس مجلس الوزراء أي سلطة توجيهية ملزمة على الوزراء، وإنما يملك فقط حق الإشراف. وأن السلطة التوجيهية الملزمة هي من اختصاص مجلس الوزراء مجتمعاً بموجب المادة 127 من الدستور. ويترتب على ذلك نتيجة عملية في غاية الأهمية وهي أنه لا يحق لرئيس مجلس الوزراء إصدار قرار يقضي بإلغاء قرار صادر عن الوزير المختص أو إلزام الوزير بإصدار قرار معين، مجلس الوزراء وحده يستطيع ذلك. والنتيجة الأخرى وهي أن القانون الجديد رقم 40 لعام 2005 ألغى صراحة سلطة رئيس مجلس الوزراء في إصدار تعليمات وتوجيهات ملزمة عائداً بذلك إلى الحكم الذي قرره الدستور. وحيث كان من المفترض مع صدور القانون الجديد أن تتسع صلاحيات الوزراء والمجلس على حساب صلاحيات رئيس مجلس الوزراء بما يحقق مرونة العمل في الوزارات وسهولته وسرعته وهو ما كان يقصده المشرع أساساً من هذا القانون إلا أن الواقع العملي بقي يشهد على اتساع سلطات رئيس مجلس الوزراء وكأن شيئاً لم يتغير.

الجمل